11月29日，国务院发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》(以下简称《办法》)，对证券期货领域行政执法当事人承诺制度的实施条件和程序进行了具体规定。这意味着我国证券期货领域的行政执法当事人承诺制度正式以行政法规的形式确立下来。
对此，业内专家表示，《办法》确立的行政执法当事人承诺制度体现了从实际出发和借鉴国际最佳实践的有机结合。强化了资本市场基础制度建设的时代性和适应性，有利于进一步提升资本市场国际化水平。通过适用行政执法当事人承诺，当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失，为投资者提供了及时有效的救济新途径，更有利于保护投资者合法权益。
当事人承诺制度
利于加强投资者权益保护
2019年修订的《证券法》第171条规定了证券领域的行政执法当事人承诺制度，并授权国务院规定具体办法。2021年9月初，国务院常务会议通过《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法(草案)》。
“《证券法》在国家法律层面明确了行政执法当事人承诺制度，并授权国务院制定具体办法。国务院制定颁布《办法》，对证券期货行政执法当事人承诺制度的适用范围和条件、实施程序等作出了具体规定，做到有法可依。”中金公司法律合规部董事总经理周佳兴在接受《证券日报》记者采访时表示。
“从我国情况看，建立由证券行政执法部门主导、其他社会组织力量、市场主体积极配合的行政执法当事人承诺制度，是立足我国国情并借鉴国际最佳实践的有机结合。”周佳兴说。
他表示，一方面，部分违法违规行为更加隐蔽，给证券执法工作带来了压力和挑战；另一方面，随着我国资本市场改革开放不断深化，多层次资本市场快速发展，证券期货新产品和新业务涉及的交易关系愈加复杂，中小投资者呈现出“小、散、弱”的特征，其风险识别能力和自我保护能力相对较弱，维权成本较高。投资者在应对证券违法案件时，难以得到及时补偿，容易引发大规模群体性纠纷，不利于资本市场健康发展。
“因此，行政执法当事人承诺制度是从我国证券执法实践需求出发探索建立的新型综合性执法方式，是有效化解行政资源与行政效率矛盾、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序的重要制度举措。”周佳兴进一步表示。
“行政执法当事人承诺制度与《证券法》等有关规定相衔接，完全符合我国资本市场的实际情况，有助于进一步完善资本市场基础制度，促进资本市场进一步法治化、规范化。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海对《证券日报》记者表示。当事人承诺制度的落地生根，有助于回应社会公众诉求，倒逼证券市场当事人慎独自律；同时，也有助于降低投资者的维权成本，加强对投资者合法权益的保护，全面建设投资者友好型社会。
“我国已经建立并不断健全证券期货领域行政执法、民事追偿和刑事惩戒的立体式追责体系，行政执法当事人承诺制度使资本市场监管体系更加完备。”北京锦略律师事务所主任余伟平对《证券日报》记者表示，适用行政执法当事人承诺制度，对于节约行政执法资源、赔偿投资者损失、规范市场秩序具有显著的制度优势。
新型执法模式
利于提升国际化水平
“证券领域行政执法当事人承诺制度是一种相对柔性的新型执法模式。”周佳兴说，从国际成熟经验看，各国各地区的相应制度在法律授权、适用条件、实施程序、操作规则、和解协议等方面均形成了较为完备的规范性体系，以确保该制度公平、公正、公开地高效运作。
周佳兴表示，从国际实践看，行政执法当事人承诺制度通过灵活的制度设计、便捷的流程和多元化的和解路径，在证券执法领域得到普遍运用，有效地解决了疑难复杂案件，为证券执法方式的实践运用提供了成熟借鉴。
“行政执法当事人承诺制度的适用条件、实施程序、操作规则等规定与国际接轨，给进入我国资本市场的全球金融机构和投资者释放了积极信号，有利于其形成关于我国证券执法领域的法律预期和稳定预判。”周佳兴表示，“通过行政执法当事人承诺制度，我国向国际社会展现出加快建设规范、透明、开放的资本市场的具体行动，进一步促进我国资本市场市场化、法治化和国际化水平提升。”
周佳兴建议，证券监督管理部门有必要加强普法工作，在上市公司、投资者以及证券公司、会计师事务所、律师事务所等中介机构方面进行行政执法当事人承诺制度的宣传和教育，使得重要市场主体“知道制度、选择制度、运用制度”，从而真正发挥好行政执法当事人承诺制度的积极作用。
落实行政执法当事人承诺制度意在定纷止争不意味着可以“花钱买平安”
11月29日，国务院正式公布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》(以下简称《办法》)，自2022年1月1日起施行。《办法》共21条，主要规定了以下内容：一是明确证券期货行政执法当事人承诺制度的内涵和适用原则，二是规定适用证券期货行政执法当事人承诺的基本流程，三是明确不适用证券期货行政执法当事人承诺的情形，四是明确承诺金的使用和管理方式，五是明确监督制约机制。
“证券期货行政执法当事人承诺制度在提高执法效率、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面具有重要意义。”司法部、证监会有关负责人表示，一是有效提高执法效能，化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的矛盾；二是及时赔偿投资者损失，增强其获得感和满意度；三是切实提高违法成本，增强监管实效。四是行政执法当事人承诺制度能够尽快实现案结事了、定纷止争，从而妥善化解社会矛盾，及时恢复市场秩序，稳定预期。
据介绍，证券期货行政执法当事人承诺具有三个适用条件和六项基本流程。在适用条件方面，首先，《办法》明确规定行政执法当事人承诺制度的实施应当遵循公平、自愿、诚信原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。其次，《办法》明确当事人可以申请适用行政执法当事人承诺的时间环节。再次，《办法》明确了不适用行政执法当事人承诺的情形。在基本流程方面，包括申请及受理、沟通协商、签署协议、中止调查、履行协议、终止调查等六项基本流程。
证券期货行政执法当事人承诺制度在最大限度保护投资者合法权益的同时，也保护了当事人自身合法权益。对此，上述负责人表示，一方面，行政执法当事人承诺制度能够及时赔偿投资者损失，且不影响其行使民事诉讼权利，充分尊重投资者对救济渠道的选择权；另一方面，《办法》通过严格规定国务院证券监督管理机构实施行政执法当事人承诺的行为规范，保障当事人权益。
“国务院明确资本市场建设坚持‘建制度、不干预、零容忍’的方针。《办法》贯彻落实上述精神，作了如下规定。”司法部、证监会有关负责人表示，一是当事人承诺具有严格适用条件，国务院证券监督管理机构经审查并集体决策后才能决定案件能否适用该制度。二是承诺金兼具惩戒和赔偿功能，承诺金数额的确定应当综合考虑当事人因涉嫌违法行为可能获得的收益或者避免的损失、当事人涉嫌违法行为依法可能被处以罚款和没收违法所得的金额，以及投资者因当事人涉嫌违法行为所遭受的损失等诸多因素，通常情况下数额要高于行政处罚的罚没款数额。三是除要求当事人交纳承诺金外，国务院证券监督管理机构还可以要求当事人采取自我核查整改、完善内部控制制度、增加合规检查频次、主动调整相关业务等措施，以纠正涉嫌违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或者不良影响。因此，适用行政执法当事人承诺，是坚持“零容忍”要求的具体体现，不意味着当事人可以“花钱买平安”。
此外，上述负责人还对《办法》建立的监督制约机制等内容作出回应。在监督制约机制方面，一是建立内部制约机制。二是加强外部制衡和社会监督。三是限制适用范围，防止制度滥用。在制度完善方面，一是扩展了申请时间。二是调整了适用范围和条件。三是优化了启动程序。四是完善承诺金数额的确定因素。五是明确集体决策制度。
下一步，证监会将加快推进《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》等相关配套制度的制定工作，会同财政部将2015年2月份发布的《行政和解金管理暂行办法》修改为《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》，进一步细化具体操作实施要求，更好落实《证券法》要求和确保《办法》落地实施。
证监会将严格落实“零容忍”要求，加大对资本市场违法行为执法力度，严厉打击各类违法违规行为，持续净化资本市场环境。同时，贯彻落实《办法》规定，及时回应解决证券期货行政执法当事人承诺制度执行中出现的新情况、新问题，依法保护投资者合法权益，维护公开、公平、公正的资本市场秩序，促进资本市场平稳健康发展。
（文章来源：证券日报之声）
